دیوان عدالت اداری و رویکرد عملگرایانه به صلاحیت آن، دومین درسگفتار از سلسه درسگفتارهای مدرسه حکمرانی اتاق اصناف شمیرانات است. این مبحث از سوی آقای مرتضی حبیب‌زاده تحلیل و ارائه شده است. ایشان کارشناس ارشد حقوق اقتصادی و پژوهشگر دکتری حقوق عمومی دانشگاه شهیدبهشتی و مشاور مالیاتی اتاق اصناف شمیرانات هستند.

در این مقاله، با این درسگفتار از مدرسه حکمرانی اتاق اصناف شمیرانات بیشتر آشنا شوید. ضمناً در صورت تمایل می‌توانید ویدئوی این درسگفتار را نیز مشاهده کنید.

اساس شکل‌گیری دیوان عدالت اداری  

بر اساس اصل 173 قانون اساسی، صلاحیت دیوان عدالت اداری مورد اشاره قرار گرفته است. طبق این اصل، دیوان، مرجع رسیدگی به شکایات مردم نسبت به مأمورین، واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی است. دیوان عدالت اداری زیرنظر رییس قوه قضاییه تشکیل و حدود و اختیارات آن نیز در قانون تعیین شده است. این مرجع در راستای احقاق حقوق مردم فعالیت می‌کند.

صلاحیت دیوان در قانون تشکیلات و آیین ‌دادرسی دیوان عدالت اداری

همان‌طور که اشاره شد، حدود وظایف و اختیارات دیوان عدالت اداری در قانون مشخص شده است. بنابراین، در این راستا باید به «قانون تشکیلات و آیین‌ دادرسی دیوان عدالت اداری» توجه کرد. ماده 10 این قانون، حدود اختیارات دیوان (شعب دیوان) را مشخص کرده است. ماده 12 قانون نیز صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را مورد اشاره قرار داده است. بنابراین، مردم می‌توانند از این روش‌ها استفاده و شکایات خود را نزد دیوان طرح نمایند.

دلایل ابطال یک مصوبه در دیوان عدالت اداری

بنا به دلایل مختلفی ممکن است دیوان عدالت اداری، یک مصوبه را ابطال کند. یکی از این موارد، خلاف شرع بودن تصمیم یک مقام دولتی یا مقرره وضع‌شده است. دلیل دوم، مغایرت تصمیم یا مصوبه با قانون است. دلیل دیگر، عدم صلاحیت مرجع مربوطه است یا تجاوز و سوءاستفاده از اختیارات است. یعنی زمانی که یک مقام یا دستگاه دولتی، پا فراتر از اختیارات قانونی خود می‌گذارد. یا زمانی که این مرجع از اختیارات خود سوءاستفاده می‌کند. مواردی مانند آنچه که ذکر شد، اسباب ابطال یک مصوبه در دیوان عدالت اداری را فراهم می‌کند.

طرح بحث

همان‌طور که اشاره شد، مغایرت با قانون، یکی از موارد ابطال مصوبات و تصمیمات مقامات دولتی است. اما دیوان عدالت اداری، این مغایرت با قانون را چگونه کشف می‌کند؟ آیا صرفاً یک رویکرد شکلی و مکانیکی کافی است؟ آیا ممکن است مقرره‌ای در ظاهر مغایر با قانون باشد، اما ابطال آن حقوق مردم را تضییع کند؟ در اینجا باید بحث کرد که چگونه می‌توان از قوانین و مقررات، رویکردی عملگرایانه ارائه داد؟ در اینجا خوب است به چند مثال از قانون مالیات‌های مستقیم اشاره شود.

مثال اول: مالیات بر ارث

می‌دانیم که اموال شخص متوفی، بسته به اینکه چه مالی باشد، نرخ‌های متفاوتی در بحث مالیات خواهد داشت. ورّاث هم باید در زمان نقل و انتقال آنچه ارث برده‌اند، باید مفاصاحساب مالیاتی أخذ کنند. در این خصوص، آیین‌نامه‌ای تصویب شد که در آن، شیوه حل اختلاف میان مؤدی و سازمان تعیین شده بود. بدین‌شرح که اگر در خصوص میزان مالیات، بین ادارات مالیاتی و ورّاث اختلاف شود، ابتدا باید مالیات پرداخت شود. پس از آن برای حل اختلاف می‌توانند به هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی مراجعه کنند.

اما نکته‌ای در خصوص این مقرره وجود دارد که در ظاهر امر خلاف قانون است. نکته این است که چرا ورّاث باید قبل از حل اختلاف آن مالیات را پرداخت کنند؟ طبیعتاً، زمانی باید افراد نسبت به پرداخت مالیات اقدام کنند که مالیات قطعی شده باشد. بر همین اساس هم دیوان عدالت اداری این مقرره را ابطال کرد.

تحلیل مثال اول: مالیات بر ارث و پرداخت مالیات تشخیصی

نکته بسیار مهمی در این موضوع نهفته است. گاهی اوقات مالی که به ارث می‌رسد ارزش مشخصی دارد و مشکلی از این بابت رخ نخواهد داد. به عنوان مثال، مبالغ موجود در حساب بانکی شخص متوفی را در نظر بگیرید. نرخ مالیات سپرده بانکی برای ورّاث کاملاً مشخص است و بحثی در آن نیست. اما گاهی اوقات، مالی که به ارث می‌رسد، در مقاطع زمانی مختلف، ارزش مختلفی دارد. در این خصوص، می‌توان به سرقفلی اشاره کرد.

می‌دانیم که ملاک ارزیابی مالیات، ارزش دارایی در زمان فوت متوفی نیست. در اینجا ملاک عمل، ارزش روز دارایی در زمان «انتقال» آن اموال است. اکنون اهمیت بحث مشخص می‌شود. طبق مقرره فوق(که ابطال شد)، ابتدا فرد مالیات(قطعی‌نشده) را بر اساس نرخ روز پرداخت می‌کرد. بعداً مشخص می‌شد که اگر مالیات بیشتری پرداخته، مجدداً مبلغ به شخص بازگردانده شود.

اما با ابطال این مقرره، چه وضعیتی حاکم شده است؟ اختلاف وارث و اداره امور مالیاتی به هیأت حل اختلاف می‌رود. اکنون مشخص می‌شود که فرد باید رقم کمتری را پرداخت کند. فرد همین مبلغ را می‌پردازد. اما مجدداً اداره امور مالیاتی وارد عمل می‌شود. چراکه ارزش سرقفلی آن ملک مجدداً تغییر کرده است. بنابراین، مجدداً نیاز به ارزیابی خواهد بود. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، رویه قبلی عملگرایانه‌تر و به نفع مؤدی بود. اگر دیوان عدالت اداری هم با چنین رویکردی به موضوع نگاه می‌کرد، شاید این مصوبه را ابطال نمی‌کرد.

مثال دوم: نرخ مالیات بر درآمد اتفاقی

می‌دانیم که افراد از منابع و مأخذ مختلفی مالیات پرداخت می‌کنند. گاهی اوقات مالیات بر مشاغل است. گاهی مالیات بر درآمد املاک، مالیات بر درآمد اتفاقی و مآخذ دیگری از این دست. درآمد اتفاقی، جایی است که فردی به صورت مجانی مالی را صاحب می‌شود. اکنون این فرد باید مالیات بر این درآمد اتفاقی را بپردازد. در خصوص نرخ این مالیات اختلاف‌نظر بود.

ظاهر حکم قانون اشاره کرده است که نرخ مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی، همانند اشخاص حقیقی محاسبه می‌شود. این حکم را با در کنار هم گذاشتن مواد مختلف قانون از جمله مواد 119 و 131 استخراج می‌کنیم. ظاهراً هم به نفع اشخاص حقوقی است. زیرا مالیات آنها در ظاهر امر با نرخ کمتری محاسبه می‌شود. در خصوص اختلاف‌نظرهایی که صورت گرفت، شورای عالی مالیاتی، یک نظریه مشورتی صادر کرد.

نظریه مشورتی شورای عالی مالیاتی

بر اساس رأی شورای عالی مالیاتی، مالیات بر درآمد اتفاقی اشخاص حقیقی و حقوقی متفاوت است. شورا نرخ مالیات بر درآمد اتفاقی اشخاص حقیقی را به صورت پلکانی در نظر گرفت. این نرخ از 15 تا 25 درصد متغیر است. اما نرخ مالیات بر درآمد اتفاقی اشخاص حقوقی، را مقطوع 25 درصد اعلام کرد. این تصمیم نیز بر اساس ماده 105 قانون مالیات‌های مستقیم بود. از این مصوبه هم در دیوان عدالت اداری شکایت شد.

نظر دیوان عدالت اداری

دیوان عدالت اداری، تصمیم شورای عالی مالیاتی را ابطال کرد. دیوان بیان کرد که حکم قانون در ماده 119 قانون مالیات‌های مستقیم صراحت دارد. بر این اساس هم نرخ مالیات بر درآمد اتفاقی اشخاص حقوقی و حقیقی مشابه است. یعنی این نرخ برای همه به صورت پلکانی از 15 تا 25 درصد است. در اینجا هم از نظر شکلی و ظاهری، رأی دیوان صحیح به نظر می‌رسد.

اما رویکرد عملگرایانه به این موضوع، چه نتیجه‌ای دارد؟ فرض کنید یک شرکت دولتی وجود دارد که زیان‌ده است. به عنوان مثال، این شرکت در سال مالی گذشته 500 میلیارد زیان داده است. اکنون دولت می‌خواهد به این شرکت دولتی کمک کند. می‌آید و 400 میلیارد به این شرکت کمک می‌کند. طبق رأی شورای عالی مالیاتی، این شرکت نباید مالیاتی بپردازد. چراکه هنوز این شرکت 100 میلیارد زیان داده است. بنابراین، درآمد یا سودی نداشته که از مأخذ آن مالیات پرداخت شود.

اما طبق رأی دیوان عدالت اداری، وضع متفاوت خواهد بود. طبق رأی دیوان عدالت اداری، نرخ مالیات این شرکت، از مبنای ماده 105 خارج می‌شود. بر این اساس، نرخ مالیات این شرکت بر اساس ماده 131 محاسبه خواهد شد. اکنون چه اتفاقی می‌افتد؟ این شرکت باید به صورت پلکانی و بابت 400 میلیارد کمک دریافتی از دولت، مالیات دهد. بنابراین، باز هم روشن می‌شود که یک رویکرد عملگرایانه تأثیر بهتری از خود به جای می‌گذاشت.

مثال سوم: عدم ضرورت أخذ تعهد محضری در زمان ارائه اجاره‌نامه عادی برای دریافت پروانه کسب

می‌دانیم که برای دریافت پروانه کسب باید سندی را ارائه کنیم که نشان دهد مالک عین یا منفعت هستیم. سابقاً بر اساس مقررات نظام صنفی، در صورت ارائه اسناد عادی، تعهد محضری برای قبول مسئولیت هم لازم بود. این موضوع نزد دیوان عدالت اداری مورد شکایت قرار گرفت. اما نتیجه رأی، قابل‌توجه بود. بر اساس رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، این بند از آیین‌نامه ابطال شد.

اکنون تصور کنید که با ابطال این مقرره، حتّی دیگر نیازی به دریافت تعهد نیز وجود نخواهد داشت. چراکه دیوان عدالت اداری تنها می‌تواند نسبت به ابطال مصوبات مغایر اقدام کند. اما نمی‌تواند مقرره‌ای را به مقررات موجود اضافه کند. بنابراین، رأی دیوان عدالت اداری، شرایط را نسبت به وضعیت قبلی، سهل‌گیرانه‌تر کرد. از طرفی، از هدفی که به دنبال آن بود نیز دورتر شد.

جمع‌بندی

آنچه در قالب مثال‌های فوق بررسی شد، صرفاً نمونه‌هایی از رویکرد شکلی و ظاهری بود. این موضوع خصوصاً در فضای کسب‌وکار و اصناف می‌تواند بسیار حائز اهمیت باشد. دیوان عدالت اداری باید در تصمیمات خود، فلسفه تشکیل دیوان را نیز مدنظر قرار دهد. هدف از تشکیل دیوان عدالت اداری، احقاق حقوق مردم است.

رویکرد عملگرایانه می‌گوید که مصوبات ظاهراً مغایر با قانون ابطال نشوند. در کنار آن توجه شود که ابطال آن تصمیم یا مصوبه، چه تالی فاسدی دارد؟ آیا ابطال مصوبه از سوی دیوان عدالت اداری، گره از کار مردم می‌گشاید یا خود گرهی اضافه خواهد کرد؟

مدرسه حکمرانی اتاق اصناف شهرستان شمیرانات   

دومین درسگفتار از سلسه درسگفتارهای مدرسه حکمرانی اتاق اصناف شمیرانات، تقدیم حضور شد. شما می‌توانید سایر درسگفتارهای ارائه‌شده را از طریق بخش «درس گفتارها» در مدرسه حکمرانی مشاهده و مطالعه کنید. مدرسه حکمرانی اتاق، تحت مدیریت مرکز آموزش و مطالعات حقوقی و اقتصادی اتاق اصناف شمیرانات قرار دارد. برای مشاهده سایر محتواهای آموزشی، به صفحه اصلی سایت مرکز آموزش و مطالعات حقوقی و اقتصادی مراجعه نمایید.